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关于强化人大监督“韧性”的实践与思考

路桥区人大常委会    

 

监督是人大工作的永恒话题。张德江委员长强调,人大及其常委会要理直气壮地把监督抓起来,以依法促进一府两院及其工作人员依法行政、公正司法作为根本出发点和工作重点,切实加强和改进监督工作。特别是在全面推进依法治国的大环境下,对人大工作提出了新的更高的要求。如何突出现有监督措施下的监督“韧性”, 提升监督实效,是非常值得我们研究的课题。本文结合路桥区人大常委会的具体实践,谈一谈一些想法。

一、对人大监督“韧性”的初步认识

2007年监督法出台后,具体规定了地方人大及其常委会可以采取七种形式行使监督权,实现监督职能。近年来,从人大系统监督工作的探索和实践看,尽管刚性监督形式的应用相比以往大大强化,但人大监督的有效性却仍然被广为诟病,最主要原因是受当前各种体制性因素制约,刚性监督措施还未完全起用,像特定问题调查、罢免案等在全国范围内就鲜有启动。如何破解或者弥补刚性不足带来的监督不力难题?这就涉及到了韧性问题。所谓监督“韧性”,就是要在现有能使用的监督手段基础上,开展有延续性、持续性和坚持到底的跟踪问效。从现状看,“韧性”不足仍然是困扰地方人大常委会有效行权的大问题,很多监督活动正因为缺少“韧性”,蜻蜓点水、意思意思走走过场,导致成果付诸东流。究其原因,主要存在以下几方面制约因素。一是思想意识方面的制约。人大开展持续跟踪监督的往往是解决起来难度较大的问题,由于涉及历史传统、固有观念以及工作惯性等方方面面的因素,加之受到权力和利益分配格局的影响,在需要碰硬的时候,不少常委会组成人员或者代表还存在多种花少栽刺、多一事不如少一事的思想,该放一马还是放一马,无法监督到底。二是自身素质方面的制约。从现状看,由于监督的选题可能涉及经济社会发展的多个方面,参与监督的人专业理论知识和业务水平有限,尤其像财政审查监督等事项,没有相应的专业素质则很难胜任监督的要求。三是问责机制缺失的制约。从各地跟踪监督的效果来看,还存在力度不够硬,实效不明显的现象。主要是缺乏严厉的问责机制,导致汇报整改问题“文来文往”占多数,监督效果不尽人意。

二、路桥区人大强化监督“韧性”促实效的具体实践

近年来,路桥区人大在依法开展监督工作的过程中,注重突出“韧性”作为,以此全面提升人大监督工作的实效。

(一)坚持监督方式与时俱进,突出刚性监督措施上的“韧性”。着力破除各方面的顾虑,持续推陈出新,不断探索“刚性”监督方式,并突出工作的连续性。如评议作为人大及其常委会行之有效的监督方式,监督法实施后,常委会在对人劳社保、卫生、水利、供电、农林等部门开展工作评议的基础上,又有重点地选择法检“两官”开展履职评议,从选好议题、改进方式、抓好整改三个关键环节入手,在工作中不断探索和实践好经验、好做法,有力地改进了常委会监督工作,提高了监督实效。另外一点就是表决方式变革。路桥从最早的举手表决,被大家所诟病的“举举拳头、吃吃馒头”,到后来实施多类型的票决制度,再到2014年开始,在人代会及常委会会议上均采用按电子表决器的方式代替举手表决,成为全市首个在人代会上使用电子表决的县市区,大大增强了“一府两院”及部门工作的责任感和危机感。省委书记、省人大常委会主任夏宝龙同志要求在全省人大系统中推广使用电子表决器,多个市县人大到我区进行情况交流和学习指导。可以说,从举手表决到表决器表决历经的曲折历程,终于告别“一致通过”,始终都是围绕着监督方式的与时俱进,突出“刚性”措施上的延续性,翻开了民主法制建设的新篇章。

(二)坚持跟踪监督制度化,突出监督模式上的“韧性”。路桥区人大把跟踪作为整个监督工作链条的重要节点,通过三种跟踪模式的有效结合,切实增强监督“韧性”,有力推动“一府两院”工作的落实。 一是“一审、二评、三回头”定期跟踪监督模式。针对群众普遍关注的热点难点议题,常委会在听取政府专项工作报告并进行充分审议后,于三个月内听取审议意见研究处理情况报告并进行满意度测评,第二年则以“回头看”的形式,对整改落实情况进行“二次监督”。目前,已相继在工作评议、执法检查、履职评议等监督工作中引入了“一审、二评、三回头”模式,为推进年度重点监督工作奠定了基础。二是代表同步跟踪监督模式。在实践中,仅仅依靠常委会开展定期跟踪监督,人力、精力毕竟有限。但借力区域内各级人大代表的主体作用,与常委会同步开展跟踪监督,则能成为有效提高监督实效的 “杀手锏”。目前,除了鼓励代表个人“微服私访”外,还积极搭建代表同步集体监督平台,于2014年推行了代表监督小组委派制度,在全区10个镇(街道)建立人大代表联络站。通过代表的同步跟踪,并实时向人大常委会反馈,使得部门很难瞒天过海、蒙混过关。三是跨年跟踪模式。通过跨年滚动监督、届末对重点监督工作再回头和跨届持续监督相结合的方式,对一年内未办理完结的督办事项或代表建议,进行跨年跟踪督办,直到办理完结为止。如换届前,都会组织对5年内重点工程建设与完成情况、重大政府性投资项目资金使用情况、代表议案和重点督办建议落实情况进行一次“总回头”,对于落实情况、办理绩效不理想的项目,则列入下一年度继续开展跟踪,直至问题解决。以拆解行业整治为例,从上世纪90年代家家户户搞拆解,到2003年的圈区管理,再到目前金属再生产业基地整体东迁,漫长的10余年间,路桥区人大常委会几乎年年就此开展监督,从未停止过跟踪的步伐。

(三)坚持监督选题的延续性和关联性,突出监督内容上的“韧性”。自区第三届人大常委会以来,在每届伊始都会对监督选题进行谋划和规划,选择一些事关全局和民生的重要议题作为本届监督重点,再将该议题分解成若干项内容,集中力量逐个攻破,确保在一届内帮助群众解决几件实实在在的难点问题。在食品安全监管方面,2012年开展了声势浩大的食品安全法执法检查,对区域贯彻食品安全法律法规情况进行了一次“大摸底”。2013年是流通领域食品安全(菜市场)的监督,2014年重点关注餐饮行业食品安全,2015年则安排了粮食安全方面的议题。通过一系列的跟踪问效,辖区食品安全工作取得了长足进展。仅2013—2014年间,全区范围内就完成了25家农贸市场的升级改造。再如水环境整治方面的监督,历经了水污染防治法执法检查、水环境整治专项督查、“关心母亲河溪”活动、专题审议政府“五水共治”情况报告、开展治水专题询问等,每年的监督内容上突出“韧性”,保持主题不变,一年一项重点,最终推动一些“老大难”问题得到解决。

三、提升地方人大监督“韧性”的几点思考

虽然各地人大在加强监督“韧性”方面进行了一定的探索,也取得了一些成效,但大到推动体制机制改革,小到破解一条断头路难题,许多问题解决需要一个渐进过程。面对积习流弊、沉疴痼疾,只有开展长期跟踪监督,切实增强监督“韧性”,最终才能啃下“硬骨头”、解决棘手问题。笔者认为,要通过健全四方面的机制,保障人大监督“韧性”得到持续强化。

(一)完善多种监督手段联动机制。立足于推进人大监督由一次性监督向连续性监督转变,要实现初次监督与跟踪监督结合。对初次监督事项,过一段时间后再次进行监督检查和审议,一抓到底,务求见效。要实现专项监督与综合监督结合。既可以在分别进行专项监督的基础上,把互有内在联系的若干问题集中起来,进行全面的监督;也可以在综合监督的基础上,抓住几个突出问题,深入进行专项监督,推进监督工作不断走向深入。要实现常态性监督与非常态性监督结合。根据常态性监督中发现的不同情况,依法行使质询、特定问题调查甚至罢免等非常态性监督手段,提升人大监督处置的威慑力。要实现事项监督与人事监督结合。改变“人”事”分离的观念和习惯,在开展执法检查、工作评议时,对执法不公、徇私枉法的人员,及时予以追究。

(二)完善联系沟通机制。“掘九井而无一水,非无水,力不及也。”强化监督“韧性”跟掘井一样,贵在坚持,其前提是建立与“一府两院”的良好联系沟通。长效顺畅的交流机制,是人大掌握对等信息、搞好跟踪监督的重要一环。通过抓好年初面对面“交账”、年中不定期“查账”和年末检查“结账”等三个关键节点,随时掌握被监督对象开展工作的情况,掌握被监督事物的发展情况。作为人大方面,要抱着既解决问题又促进工作的态度,真心听取部门意见,理解部门难处,有时还要发挥自身优势,积极呼吁或向上争取,与政府及其部门齐心协力破解难题。

(三)完善问责机制。为了防止向“一府两院”交办的整改问题讲一讲,议一议了事,可对跟踪问题整改的责任主体、整改时间限定、计划安排和整改预期效果等加以细化与明确,每一个环节都需要采取有力的监督措施。要出台跟踪监督办法,以制度的形式,为人大提升监督“韧性”提供有力的制度支撑。对不能按时落实或者消极应付的,要用足用好现有的责任追究制度,切实加强监督结果的运用。

(四)完善监督公开机制在开展跟踪监督和问效中,要通过多种媒体渠道,定期把群众想知道、该知道、必须让群众知道的事项公布于众。一方面,让社会公众知晓开展一系列持续监督背后的人大力量,另一方面,将人大监督工作和政府履职情况一并置于广大群众的支持和监督之下,增强人大监督主体的责任意识和使命意识,降低监督成本,切实改变目前存在的人大监督“从会议到会议”,“批评意见不见报”,“反馈意见群众不知道”等现象,充分调动广大人民群众参与监督的积极性,实现监督的最佳社会化效果。

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